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公共服务市场化 “旧瓶”如何装“新酒”

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2013-09-02
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来源:中国证券报 作者:郭力方  时间:2013-09-02
      47岁的北京碧水源副总经理何愿平最近十分忙碌,碧水源近期接连中标北京市一些污水处理及再生水项目。与以往不同的是,这些项目是北京市为落实7月31日国务院常务会议提出的“政府向社会力量购买公共服务”精神而出台的相关实施方案的示范项目,这些项目从招标、建设到后期运营都受到北京市政府及碧水源高层的重视。
      北京市《引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》中提出,首期将启动6个领域27个市场化试点项目,项目总投资约1620亿元,拟引进社会投资约680亿元,其中污水和垃圾处理项目达14个,占比超过一半。
      除碧水源外,桑德环境、北控水务等环保龙头,以及轨道交通等领域的优势公司,均已开始加紧布局,意欲从公共服务市场化的进程中分得一杯羹。何愿平对此坦承,尽管前景可期,但在目前相关政策机制未健全,商业模式依旧处于摸索期的现实下,这块大“蛋糕”能做多大,好吃不好吃,政府和企业心里可能都没底。
      社会力量“新酒”蕴藏活力
      向社会力量购买公共服务,意即公共服务市场化,在欧美等发达国家已推行数十年。在我国,尽管这一体现服务型政府基本职能的理念在多年前已被提及,但真正推行始于上世纪90年代。包括上市公司在内也成为可提供公共服务的社会力量的重要组成。其间形成的经验中最被称道的便是政府公用事业这一“旧瓶”装进社会力量的“新酒”后,所表现出的巨大活力。
      记者8月份来到北京市门头沟再生水厂,这曾是北京市吸引社会力量参与市政建设的“试水”项目,碧水源公司2011年底以5600万元从政府手中托管运营,可以算作社会力量“新酒”活力四射的一个缩影。此类原本需要政府持续投入的城市污水或垃圾处理项目,由碧水源等专业化托管后,可以密切结合市场需求提升运营效率,不但向企业和政府提供环保服务,甚至还能变废为宝实现创收。
记者在现场看到,从各处管道输送而来的生活污水在汇集池透过丝网状的处理设施后,就变成透亮的汩汩清流。何愿平告诉记者,这些经处理后的污水已经达到污水排放国家一级A标准,可以满足工业生产循环回用,市政园林浇灌及洗车用水。
      “门头沟项目设计再生水规模为4万吨/日,如果按一吨水洗8辆车计算,这个厂每天产出的再生水可以洗32万辆车,这对于水资源危机日益突出的北方城市来说意味非凡。”何愿平表示,除实现社会效益外,门头沟再生水厂自运营以来为公司贡献的营收达1400万元,这是经济效益。
      “像门头沟这个项目,我们从政府手里托管运营,非但不用政府继续补贴,而且还返给政府5600万元。这么做的最大理由就是出自对于企业运营活力的自信”,何愿平说,就碧水源来讲,这种活力一方面表现为公司拥有优于传统工艺的生物处理膜技术,保证出水水质优于国标,另一方面,公司运营项目在增收及管理水平上也下足功力。
      市场化“旧瓶”须除陈垢
      尽管社会力量参与公共服务,实现公共服务市场化的活力已多有展现,但中国证券报记者调查了解到,在过去的数年间,国内在推进公共服务市场化历程中,却存在着一系列并不成功的教训。如今当公共服务市场化的“旧瓶”再被晒出来之时,其身上积满了这些不成功教训所留下的陈垢。
      何愿平对公共服务市场化程度的有限性也有切身感受。对于新一轮针对污水垃圾处理等公共行业重启的市场化改革,他不无担忧地表示,这一轮市场化浪潮的一大现实背景是经济下行导致的政府财力的缩减,使得用于公共服务领域的财政支出力不从心。因此,对于政府来说,吸引社会资本参与进来的一大初衷便是缓解提供公共服务的成本负担,这往往会催生污水垃圾处理项目招标时的“低价者得”现象不断加剧,这就可能导致项目建成运营后的质量和效率难以保证,因此需要政府创设完善的招标建设及后期监管制度环境。
      成败关键在于“共赢”
      从欧美发达国家走过的历程来看,推进公共服务市场化的本质和关键皆在于实现政府、社会力量和公众“三赢”这一终极目标。
      7月31日的国务院常务会议也明确提出,提供更好的公共服务,一是要惠及民生,二是要放开市场准入,引入社会力量加快服务业发展,三是要借此推进政府职能转变,建设服务型政府。在此过程中,政府与社会力量互融,形成改善公共服务的合力。
      据记者了解,BOT(建设-运营-移交)特许权经营是目前社会力量承担国内许多市政基础设施建设服务的基本模式,这在公路、轨道交通及污水垃圾处理领域已成普遍现象。何愿平告诉记者,这种模式的一大特征便是企业获得政府特许经营权之后,企业在项目前期需要投入巨量建设资金,而这些投资则需要企业在项目逾20年的特许经营期内慢慢收回,这很考验企业的融资能力。“不单如此,一些项目招标时还需预先缴纳动辄上亿元的保证金,而这笔资金有时直到项目建成还未能返还企业,这无疑更加大了企业的资金压力。”何愿平表示。
      因此,要在公共服务市场化进程中实现政府与社会力量之间利益的均衡分配,实现“三赢”,关键之处便在于要探索一套能实现共赢的成熟商业模式。在上述国务院常务会议上,政府购买公共服务的模式被提议为委托、承包、采购等,并强调利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引社会力量参与进来。
      何愿平比较推崇的模式是目前碧水源在全国多地已渐渐推广开来的公私合营(PPP)模式。据他介绍,这种模式以社会力量参股(一般为公、私分别占股51%、49%)方式,前期项目建设期可以适当借力国有资本的实力,后期项目运营可以充分发挥社会力量的技术和管理优势,实现项目运营效益的最大化。
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